Arkistoaineistot ja asiakirjajulkisuus erityisesti yksityisarkistojen näkökulmasta
Eljas Orrman
Johdanto
Ranskalaiselle viikkolehdelle antamassaan haastattelussa israelilainen historiantutkija Tom Segev, joka on tutkinut vuoden 1967 sodan taustoja, totesi toukokuussa 2007: ”Maassamme arkistot ovat suuremmassa määrin julkisia kuin Ranskassa, ja ennen kaikkea, johtajillamme on kiitettävä tapa viedä kotiinsa luottamuksellisia asiakirjoja, ilmoittamatta siitä virastolleen. Siten historioitsijamme taitavuuden mittana on yleisesti heidän kykynsä lähestyä näitä asiakirjoja hallussaan pitäviä leskiä ja saavuttaa heidän myötämielisyytensä; tällä tavoin olen saanut käyttööni aarteita.” (L'Express 31.5.2007, s. 48).
Tässä sitaatissa konkretisoituu kaksi asiakirjajulkisuuden keskeistä ulottuvuutta, yhtäältä kansallisten lainsäädäntöjen määrittelemät rajat asiakirjajulkisuudelle ja toisaalta asiakirjojen hallussapidon vaikutus asiakirjojen saatavuuteen käytännössä. Asiakirjajulkisuuteen liittyviä ulottuvuuksia on muitakin. Seuraavassa tarkastellaan eräitä näistä ulottuvuuksista, ensi sijassa erilaisten rajausongelmien kannalta, jotka vaikuttavat asiakirjallisten aineistojen julkisuuden ja salassapidon toteutumiseen käytännössä. Tarkastelunäkökulmana on asiakirjajulkisuus muistiorganisaatioiden ja niiden asiakaspalvelun kannalta. Siten viranomaistoiminnan ja siihen liittyvien asiakaskontaktien näkökulma jää vähemmälle huomiolle.
Eräät, ehkä keskeisimmät, asiakirjajulkisuuden ulottuvuudet ilmenevät seuraavasta kuviosta:
| Viranomaisten asiakirjat | Yksityiset asiakirjat | |
| Henkilötietoja sisältävät asiakirjat | Julkisuuslaki (621/1999) Arkistolaki (831/1994) Erityislait | Erityislait |
| Ei henkilötietoja sisältävät asiakirjat | Julkisuuslaki Arkistolaki Erityislait (Henkilötietolaki) | Henkilötietolaki (523/1999) Erityislait |
Arkistoinstituutioiden kannalta keskeisessä asemassa on asiakirja-aineistojen jako yhtäältä viranomaisten asiakirjoihin ja toisaalta yksityisiin asiakirjoihin, sillä näissä laitoksissa säilytetään sekä viranomaisten toiminnan tuloksena syntyneitä arkistoja että yksityisiä arkistoja. Tämä problematiikka koskettaa kuitenkin myös asiakirjallisia aineistoja säilyttäviä kirjastoja ja museoita.
Viranomaisen asiakirjat ja yksityiset asiakirjat
Viranomaisten asiakirjojen ja yksityisten asiakirjojen välisen rajanvedon osalta on esiintynyt erilaisia tulkintoja, jotka koskevat pääasiassa sitä, muuttuvatko arkistoinstituutioiden lahjoituksina tai talletuksina saamat asiakirjat valtionhallintoon kuuluvien arkistoinstituutioiden säilytykseen siirtyneinä viranomaisen asiakirjoiksi vai säilyttävätkö ne luonteensa yksityisinä asiakirjoina. Arkistolaitoksen näkemyksen mukaan arkistoinstituutioissa säilytettävät yksityisarkistot eivät ole viranomaisten asiakirjoja vaan säilyvät yksityisinä asiakirjoina.
Voimassa olevan arkistolain (831/1994) 5 luvussa käsitellään yksityisarkistojen vastaanottamista ja säilyttämistä arkistolaitoksessa. Lain 17 §:ssä todetaan, että yksityisiä arkistoja ja asiakirjoja voidaan omistajan kanssa tehtävän sopimuksen nojalla ottaa Kansallisarkistoon tai maakunta-arkistoon säilytettäväksi ja hoidettavaksi. Lainsäätäjän tarkoituksena on ollut, että näitä asiakirja-aineistoja ei käsitellä viranomaisen asiakirjoina, mikä ilmenee edellä mainitun pykälän 2 momentista, jossa säädetään, että arkistolaitokseen luovutettujen ”yksityiseen arkistoon kuuluvien yksityisten kirjeiden ja muiden asiakirjojen julkisuutta koskee, mitä julkisuudesta luovuttajan kanssa on sovittu”. Julkisuudesta on kuitenkin lisäksi soveltuvin osin voimassa, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään (689/1999). Mitä tällä tarkoitetaan, selviää pykälän perusteluista arkistolakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 187/1993 vp). Näissä perusteluissa todetaan, että arkistolaitoksen haltuun luovutettuihin yksityisiin kokoelmiin on varsin usein sisältynyt myös yleisiksi asiakirjoiksi katsottuja asiakirjoja – nykyisen terminologian mukaan viranomaisen asiakirjoja – tai niiden jäljenteitä sekä myös aineistoa, jonka julkisuutta on rajoitettava kolmannen osapuolen intressin vuoksi. Perusteluissa todetaan, että ”mikäli tällaista aineistoa yksityisarkistojen joukossa on, tulee siihen soveltaa, mitä asiakirjojen julkisuudesta on säädetty tai määrätty”. Nämä perustelut osoittavat selvästi, että lainsäätäjä ei ole tarkoittanut, että arkistolaitoksen yksiöihin säilytettäväksi ja hoidettavaksi siirretyt yksityisarkistot muuttuisivat tätä kautta viranomaisten arkistoiksi tai asiakirjoiksi.
Voitaneen katsoa, että voimassa olevassa arkistolaissa ilmenevä periaate, että arkistolaitoksen haltuun luovutetut yksityisarkistot säilyttävät yksityisarkistoluonteensa myös Kansallisarkistossa tai maakunta-arkistossa, koskee myös muihin valtionhallinnon organisaatioon kuuluviin muistiorganisaatioihin (esim. kirjastot, museot) säilytettäväksi luovutettuja yksityisiä arkistoja ja yksityisiä asiakirjoja.
Arkistolain 17 §:n perusteluihin hallituksen esityksessä sisältyy myös toisen asiakirjajulkisuuden kannalta merkittävä periaatteellinen linjaus. Viranomaisen asiakirjat ja niiden kopiot, jotka syystä tai toisesta ovat päätyneet yksityisarkistoihin, säilyttävät asiakirjajulkisuuden kannalta luonteensa viranomaisen asiakirjoina, vaikka niitä säilytetään muussa yhteydessä kuin viranomaisen arkistossa. Tällaisten asiakirjojen julkisuutta ja salassapitoa säätelevät siten julkisuuslain ja julkisuutta säätelevien erityislakien säännökset. Muistiorganisaatioiden on otettava tämä huomioon antaessaan säilyttämiensä yksityisarkistojen aineistoja tutkijoiden ja muiden tiedontarvitsijoiden käyttöön.
Viranomaisten asiakirjojen ja yksityisten arkistojen/asiakirjojen välistä rajanvetoa koskevat ongelmat eivät kuitenkaan lopu tähän. Suomi, tai tarkemmin ilmaistuina nykyisen Suomen alueella toimineet läänit, kuului vuoteen 1809 saakka Ruotsin valtakuntaan ja vuosina 1809–1917 autonomisena suuriruhtinaskuntana Venäjän imperiumiin. Kansallisarkistossa ja maakunta-arkistoissa on runsaasti Ruotsin ajan ja autonomian ajan viranomaisten arkistoja ja ne kuuluvat luonnollisesti viranomaisen asiakirja-käsitteen piiriin – joskaan tällä toteamuksella ei käytännössä ole merkitystä tämän päivän asiakirjajulkisuuteen liittyvän problematiikan kanssa. Arkistolaitoksessa säilytetään kuitenkin myös eräitä Venäjän keisarikunnan hallinto-organisaatioon kuuluvia asiakirja-aineistoja, kuten autonomian aikana Suomeen pitemmäksi tai lyhyemmäksi aikaa sijoitettujen venäläisten joukko-osastojen asiakirjoja, mutta myös Pietarissa ja Inkerinmaalla aina 1930-luvulle saakka toimineiden suomalaisten luterilaisten seurakuntien arkistoja. Herää kysymys, onko näitä aineistoja, jotka siis funktioltaan ovat viranomaisasiakirjoja, asiakirjajulkisuuden näkökulmasta pidettävä viranomaisen asiakirjoina vai yksityisinä asiakirjoina.
Julkisuuslain piiriin kuuluvat viranomaiset on lueteltu viranomaisten julkisuudesta annetun lain (621/1999) 4 §:ssä. Tämä pykälä on ymmärrettävä siten, että mainitussa pykälässä luetelluilla viranomaisilla tarkoitetaan Suomen valtion viranomaisia ja Suomessa toimineita ja toimivia kunnallisia ja kirkollisia viranomaisia mutta myös tällaisten organisaatioiden ulkomailla toimineita toimipisteitä kuten esimerkiksi lähetystöjä ja konsulaatteja. Näihin viranomaisiin kuuluvat myös Suomen suuriruhtinaskunnan viranomaiset sekä ennen vuotta 1809 Suomessa toimineet ruotsalaisen valtion-, kunnallis- ja kirkollishallinnon viranomaiset. Muiden valtioiden, myös Venäjän keisarikunnan, viranomaisia ei sen sijaan voida pitää julkisuuslain 4 §:ssä tarkoitettuina viranomaisina. Tästä seuraa, että tällaisten viranomaisten arkistoihin sisältyviä asiakirjoja on asiakirjajulkisuuden näkökulmasta pidettävä yksityisinä asiakirjoina. Nämä arkistot eivät siten kuulu Suomen julkisuuslain piiriin. Samanlaisen tulkinnan on myös eduskunnan apulaisoikeusasiamies hyväksynyt eräässä kanteluasiassa antamassaan ratkaisussa (Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen kanslia, 5.6.2003, dnro 2033/4/001).
Henkilötietolain sovellettavuus aikaperspektiivissä
Muistiorganisaatioiden säilyttämien viranomaisten asiakirja-aineistojen julkisuus ja salassapito perustuu julkisuuslakiin ja erityislakeihin, ja silloin kun on kyse henkilötietoja sisältävistä asiakirjoista, toissijaisesti henkilötietolakiin. Jälkimmäinen laki säätelee siten kopioiden luovuttamista viranomaisten henkilörekistereistä ja tällaiseen luovuttamiseen liittyviä käytäntöjä. Yksityisarkistojen henkilötietoja sisältävien asiakirjojen osalta käytettävyyttä ja saatavuutta säätelee sen sijaan henkilötietolaki kaikilta osiltaan.
Henkilötietolain 14 ja 35 §:n säännöksissä edellytetään, että tarve soveltaa henkilötietolain säännöksiä yksityisyyden suojaamiseksi vähenee ja käy tarpeettomaksi, mihin vaikuttavat käsiteltävien henkilötietojen ikä ja laatu. Laissa tai sen perusteluissa ei kuitenkaan lähemmin määritellä sitä, milloin lain soveltamistarve lakkaa. Lain 14 §:n perusteluissa (HE 96/1998 vp) tosin todetaan, että arvioitaessa yksityisyyden suojan ajallista ulottuvuutta voivat (julkisuuslainsäädännön) salassapitosäännökset olla suuntaa antavia. Lain 3 §:n perusteluissa taas todetaan, että laki koskee myös kuolleiden henkilöiden henkilötietoja, mutta tätä ei tuoda esille itse lakitekstissä. Tässä suhteessa Suomen henkilötietolainsäädäntö on samoilla linjoilla Islannin henkilötietolain kanssa, jossa nimenomaisesti säädetään, että laki koskee myös kuolleiden henkilöiden henkilötietojen käsittelyä. Ruotsissa taas henkilötietolainsäädännön soveltamisala rajoittuu pelkästään elävien henkilöiden henkilötietojen käsittelyyn. Norjan ja Tanskan vastaavissa laeissa ei sen sijaan ole mainintaa siitä, sovelletaanko lakia kuolleisiin henkilöihin vai ei. (Eljas Orrman, julkaisematon käsikirjoitus).
Tietosuojalautakunta on kahdessa päätöksessään ottanut kantaa siihen, milloin henkilötietojen ikä ja laatu oikeuttavat olemaan soveltamatta henkilötietolain säännöksiä miltään osin. Sukutietoteknikka ry:n hakemukseen 1995 antamassaan päätöksessä (päätös nro 10/13.3.1995, dnro 6/72/95) Tietosuojalautakunta totesi, että ”ottaen kuitenkin huomioon lain tarkoituksen ja kerättävien tietojen laadun sekä sen, että uusimmat kerättävät tiedot ovat vuodelta 1860, tietosuojalautakunta katsoo, ettei henkilötietolaki tule sovellettavaksi kerättäessä ja talletettaessa hakemuksen mukaisia tietoja”. On huomattava, että tämän päätöksen kohteena oleviin henkilötietoihin sisältyy tietoja vastasyntyneistä ja myös henkilötietolain 11 §:ssä tarkoitettuja arkaluonteisia tietoja. Tietosuojalautakunta on 2.4.2007 (dnro 5/93/2006) antanut edellä selostetun päätöksen suuntaviivoja myötäilevän uuden päätöksen.
Julkisuuslain ei-asiakirjat
Asiakirjajulkisuuden problematiikkaan liittyvät myös uuden julkisuuslain 5 §:ään sisältyvät säännökset viranomaisten toiminnassa kertyvistä asiakirjoista, jotka eivät kuitenkaan ole lain tarkoittamia viranomaisen asiakirjoja. Mainitun pykälän 3 momentin 2 kohdan mukaan viranomaisen asiakirjoina ei pidetä ”viranomaisen palveluksessa olevan… laatimia muistiinpanoja taikka sellaisia luonnoksia, joita laatija ei vielä ole antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten”. Saman pykälän 4 momentin mukaan lakia sovelletaan ”viranomaisissa työskentelevien .... välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon”. Julkisuuslain säännökset eivät koske tai koskevat vain rajoitetusti näitä asiakirjoja, joita professori Olli Mäenpää kutsuu ”ei-asiakirjoiksi” (Olli Mäenpää, Julkisuusperiaate, Helsinki 1999, s. 67).
Viranomaisten oikeutetut tarpeet pitää eräitä sisäiseen toimintaansa liittyviä asiakirjoja salassa tietyn ajan eivät olisi edellyttäneet ”ei-asiakirjojen” sisällyttämistä julkisuuslakiin, mikä tapahtui Ruotsin esimerkkiä seuraten (Eljas Orrman, "Julkisuuslain 5 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitetut ei-asiakirjat", Arkisto. Arkistoyhdistyksen julkaisuja 8, Helsinki 2002, s. 144-145). Tällaiset salassapitotarpeet olisi mitä ilmeisimmin voitu hoitaa viranomaisten asiakirjoja koskevin salassapitosäännöksin.
Vetoamalla siihen, että viranomaisen laatimat asiakirjat ovat vain sen sisäisen työskentelyn tarpeisiin tarkoitettuja aineistoja, on mahdollista suuressa määrin mitätöidä julkisuuslain asiakirjajulkisuuden toteutumiseksi tarkoitettuja säännöksiä. Näin onkin useissa tapauksissa menetelty. Tässä riittänee yksi ainoa esimerkki. Puolustusministeriö hylkäsi vuonna 2000 puolustusneuvoston pöytäkirjoja nähtäväkseen halunneen toimittajan pyynnön esittäen perusteluksi mm., että kyse oli julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle jäävistä aineistosta. Korkein hallinto-oikeus katsoi kuitenkin, että kyse ei ollut ministeriön sisäistä työskentelyä varten laaditusta asiakirjoista, kun otetaan huomioon, että velvollisuudesta pitää pöytäkirjaa puolustusneuvoston kokouksissa oli säädetty erikseen puolustusneuvostosta annetussa asetuksessa (KHO:n päätös 8.8.2001, taltio 1761, dnro 3096/1/00. - Vrt. Eljas Orrman, emt., s. 154).
* * *
Edellä on tarkasteltu eräitä sellaisia puolia asiakirjajulkisuutta koskevassa problematiikassa, jotka ovat saaneet verraten vähän huomiota osakseen. Se miten aineistoja rajataan muistiorganisaatioissa viranomaisten asiakirjoihin ja yksityisiin asiakirjoihin, saattaa kuitenkin hyvinkin merkittävällä tavalla vaikuttaa siihen, missä laajuudessa tutkijat ja muut tiedontarvitsijat voivat saada asiakirjallisia aineistoja käyttöönsä.
Dosentti Eljas Ormann on Kansallisarkiston arkistoneuvos ja historiantutkija.
